Интервью посвящено обсуждению доклада «Анализ региональной антикризисной политики по пилотным регионам». Впервые доклад был представлен на заседании Ученого совета Института экономической политики имени Егора Гайдара.

Подразумевает ли модернизация диверсификацию региональной экономики, рост высокотехнологичных секторов экономики? Какие возможности есть сегодня у регионов (преимущественно инновационных) для диверсификации своей экономики?

Модернизация подразумевает, в первую очередь, создание условий для того, чтобы новое могло расти, а то, что не жизнеспособно, могло спокойно отмирать. Политика ручного обеспечения роста новых секторов при доминировании и поддержке традиционных мне кажется не очень эффективной. Я не имею в виду Томскую область, я говорю в целом про Российскую Федерацию. И в этом смысле кризис по-разному повлиял на регионы. Хотя надо сказать, что в большинстве регионов все-таки была принята политика поддержки наиболее крупных системообразующих предприятий, наиболее крупных работодателей, минимизации всеми возможными и невозможными способами уровня безработицы, а не помощь безработным гражданам.

В целом по России кризис не выполнил функции расчистки местности для новой модернизации. Кризис не выполнил эту функцию в регионах, по стране и в мире. Возникает большой вопрос: что будет дальше? Поскольку кризис не выполнил функцию запуска нового цикла. Это вопрос не только отдельного региона, не только России, это общий мировой вопрос.

Наиболее очевидная версия заключается в том, что кризис, так или иначе, продолжится, поскольку он не решил базовую задачу — не созданы основы для нового роста, технологического обновления, поскольку сохранены старые предприятия. Америка, спасающая свой автопром, — это, конечно, зрелище не для слабонервных. В связи с этим непонятно, как сегодня будет осуществляться рост.

В посткризисную повестку не включен запуск нового экономического цикла и технологическое обновление?

В повестку это включено, причём самим кризисом, но не созданы условия для этого. Сам кризис демонстрирует, что должно прийти новое поколение технологий, технологическое обновление, должен быть произведён запуск нового цикла… Однако этого не происходит, потому что искусственно держатся традиционные структуры.

Что делает экономику региона готовой к проведению модернизации?

Можно выделить три ключевых элемента — опираясь, в первую очередь, на опыт тех стран, которые проходили процесс модернизации уже в постиндустриальную эпоху. Но здесь важно отметить следующее: поскольку у нас есть опыт нашей успешной индустриальной модернизации в 30-е годы XX века, нам кажется, что за успешными примерами мы должны обращаться туда. Но это была типичная индустриальная модернизация, когда на смену аграрному обществу пришло индустриальное. Это уже не наш случай, поезд уже ушел. Наш случай модернизации — это переход к новому поколению, с одной стороны, индустриальных технологий, с другой стороны — постиндустриальных. То есть это путь модернизации стран в конце XX — начале XXI века.

Если мы посмотрим на подобные примеры модернизации, то увидим, что государство сохраняет очень серьезную роль в экономике — в создании инфраструктуры, финансировании НИОКР, то есть в первую очередь в инфраструктурных направлениях. При этом активизируется политика конкуренции, проводится в целом либерализационная экономическая политика. Очень большую роль играют механизмы общественного диалога, открытости, потому что модернизация — такой период, который никогда не бывает бесконфликтным: в модернизации кто-то проигрывает, кто-то выигрывает. И вокруг этого должен складываться общественный консенсус. Иначе это решается такими чудовищными механизмами, как это происходило в 30-е годы в СССР. Других вариантов нет. Потому что другой вариант — бояться любых изменений и при этом говорить о модернизации.

То есть у нас получаются три ключевых условия, которые принципиальны для модернизации: роль государства в НИОКР и инфраструктуре, либерализационная экономическая политика и активизация конкуренции, а также активизация механизмов общественного диалога, открытости и достижения общественного консенсуса.

Что с этой точки зрения можно сказать про Томскую область? В кризис Томская область продемонстрировала, можно сказать, героическое поведение. Мы исследовали шесть регионов. Томская область в кризис оказалась из них самым бедным регионом: бюджетная обеспеченность в Томской области ниже, даже чем в Республике Бурятия в 2009 году. При этом Томская область — один из немногих регионов и единственный из небогатых регионов, которые реально сохранили свои приоритеты, связанные с созданием особой экономической зоны. Это очень серьезный момент, который необходимо подчеркнуть.

Второй момент. У меня создалось впечатление, что в области реально развиваются механизмы взаимодействия власти и общества, власти и инновационного бизнеса. Думаю, что наличие таких механизмов и готовность Администрации Томской области их развивать являются очень серьезным резервом для развития инновационной экономики. В то же время властям региона нужно очень серьезно подумать об активизации политики конкуренции, это неизбежно придет с большей открытостью экономики области, потому что невозможно строить инновационную экономику в закрытой системе. В любом случае придется гораздо более серьезно открываться миру. Сегодня идеологически Администрация области готова с этой точки зрения к модернизации. Это очень хорошо.

Одна из неблагоприятных тенденций, которые сейчас существуют на региональных рынках, — это стремление к так называемому импортозамещению, когда под импортом имеется в виду даже не продукция из-за рубежа, а продукция из других регионов. При этом стремление к региональной автаркии вряд ли сможет реализоваться в полной мере, но нацеленность на это, с моей точки зрения, очень тревожный фактор, в том числе и исходя из модернизационной повестки. В Томской области в этом смысле объективно другие тенденции — она исходит из логики приоритетов инновационного развития.

Как могут сниматься региональные страхи перед конкуренцией?

Страх конкуренции — это страх слабого. Этот страх должен сниматься за счет того, чтобы становиться сильнее, а становиться сильнее можно только одним способом — находить конкурентные преимущества и использовать их в полной мере. С этой точки зрения есть интересный пример из другой области. Я занималась проблемой старопромышленных городов и их реструктуризации в условиях постиндустриальной экономики. Один из выработанных в международной практике рецептов — «превращать недостатки в достоинства», искать, каким образом существующие проблемы можно использовать для нестандартных решений. Я думаю, что этот рецепт наиболее предпочтителен для Томской области. Действительно, нахождение рядом такого серьезного центра, как Новосибирск, — это очень серьезный вызов, но это и очень серьезные возможности. Если бы не было рядом такого крупного центра, то Томску было бы гораздо сложнее развиваться как региону, отрытому миру. То есть с этой точки зрения нужно максимально использовать создаваемые близостью Новосибирска возможности и при этом искать, в чем Томская область интереснее, активнее, лучше.

Что, на Ваш взгляд, произошло в кризис с инновационными приоритетами на федеральном и региональном уровнях?

Инновационные приоритеты на федеральном уровне были только на словах и действительно в какой-то момент затерялись: когда встал вопрос — инновации или status quo, то была принята ориентация на status quo. На инновации не осталось ни ресурсов, ни политической воли. Потому что, если мы держим status quo, то бросаем на это все ресурсы и избегаем той самой конфликтности, которая неизбежна в условиях модернизации. В регионах, которые пошли по другому пути, ситуация была очень разной. В Калининграде — достаточно напряженной, и не понятно, в какой мере эта напряженность спала. Но в их случае — это цена модернизационной политики, цена за то, что в регионе не стали делать социальный бюджет, а выдержали приоритеты развития своей особой экономической зоны. Там продолжали урезание социальных расходов, которое у них проходило и до кризиса. Вели очень активную политику модернизации в социальных отраслях — здравоохранении и образовании. И в здравоохранении они, наверное, перебрали с радикальностью, а реформа в образовании была сделана очень грамотно.

В общем образовании в Калининграде велась политика, направленная на последовательную оптимизацию сети. Если они строят школы, то численность учеников доходит до 1000–1500 человек. Конечно, в этом регионе совсем другие условия, там высокая плотность населения, очень высокая плотность дорожной сети, практически нет подвоза более 3-х километров. Они очень четко проработали реформу со всеми акторами, со всеми участниками — абсолютно железно находили новую работу для директоров школ и завучей, разбирались с каждым учителем — торжественно провожали на пенсию, трудоустраивали, очень серьезно работали с родителями. Поскольку область густонаселенная, то были случаи, когда провозили родителей по пяти школам в округе, чтобы те выбрали, в какую школу пойдет их ребенок. И политическую ответственность за это брала именно региональная власть. Похоже, что это очень важный момент, когда ответственность за реформы берет на себя регион, днюет и ночует в муниципалитетах, а в Калининградской области все, начиная с министра и замминистра, в период проведения реформы три рабочих дня из пяти проводили в муниципалитетах.

А если региональная власть начинает говорить о том, что реформа — дело муниципалитетов, то получается, как правило, так: 2–3 района начинают достаточно хорошо двигаться, а остальные не двигаются. У лидеров возникают социальные проблемы, потому что они создают в целом нетипичную ситуацию для области, и идет откат назад. Эта логика очень сильно воспроизводится, если область не берет на себя ответственность.

И, наконец, при том, что Калининградская область оптимизировала сеть, она достаточно финансировала то, что осталось, — у них подушевой норматив в образовании был второй в России после Москвы.

В здравоохранении в Калининградской области из перечисленных выше было упущено два ключевых элемента. Первый — это проработка с акторами. Никто не понимал, что делается, почему закрывают больницы, присоединяют, объединяют. И в этой ситуации у населения появлялись страхи. То есть социального диалога организовано не было. И были гораздо более жесткие финансовые ограничения. До кризиса эта ситуация была терпимой, а в кризис одновременно снизились и взносы предпринимателей в фонд обязательного медицинского страхования, и бюджетные взносы. Ситуация стала социально конфликтной. Сравнение этих двух реформ показывает, какие условия являются ключевыми для успеха реформ.

В чем заключается роль реформы образования и здравоохранения в модернизационной политике регионов?

У этих реформ очень серьезная роль, сектор услуг чрезвычайно важен. Во-первых, они должны обеспечивать такой уровень услуг, которые реально привлекательны для креативных людей.

Инновационная экономика невозможна без креативных людей. Креативных людей интересует не только то, как они работают, но и в какие школы они отдадут своих детей, какие медицинские услуги им окажут. Поскольку они очень мобильны, не привязаны жестко к заводам, фабрикам и т. д., как привязаны люди индустриального общества, то могут выбирать. И территория должна быть конкурентоспособна с точки зрения социальных услуг. Эта первая роль.

Вторая роль состоит в том, что эти сектора должны превращаться из секторов, которые только потребляют деньги, в сектора, которые зарабатывают деньги. Это момент, когда услуги становятся реальной экономикой.

И, наконец, третий момент: если эти сферы реально динамичны и могут адаптироваться к разным условиям, то это, безусловно, создает гораздо более позитивную ситуацию и для бюджета, и в целом для системы регионального управления. Позволяет высвобождать неэффективные средства из этих сфер для использования в других местах. Высвобождение средств не самоцель, нужно очень аккуратно смотреть, в какой мере это можно делать. Но, тем не менее, эти сектора должны динамично адаптироваться. В чем сейчас проблема? Наше исследование очень четко показало, что когда наступает кризис, то нужно адаптировать сеть. Где-то нужно адаптировать к снижению числа пользователей, а где-то к увеличению. Дошкольное и общее образование — классический пример. Сегодня мы можем видеть, что сеть не адаптируется ни к тому, ни к другому, она предельно жестка. Если мы не уйдем от этой жесткости, от неспособности к адаптации, то очень сложно будет реально высвобождать средства для тех новых приоритетов, которые возникают.

Как появляются инновационные и модернизационные приоритеты в регионах?

В нормальной ситуации они появляются из стратегии региона. В обычной ситуации из представлений неких ключевых лиц, принимающих решения. В некоторых регионах, в которых не было особых экономических зон (они не победили в конкурсе), просто стали создавать аналогичные вещи за свои деньги. Индустриальный парк «Шексна» в Вологодской области — пример подобного образования. Там, где таких проектов нет, регионы что-то пытаются делать сами. Для проведения своего исследования мы выбирали те регионы, у которых реально есть некие стратегические амбиции и четко артикулированная политика. С этой точки зрения мы выбрали лучшие регионы.

Можно ли говорить о том, что при отсутствии понятной и четкой стратегической направленности высвобождение каких-либо ресурсов не обеспечивает выход региона из кризиса?

На самом деле оказывается, что в отсутствии стратегической направленности невозможно высвободить ресурсы. Потому что регион, у которого нет четкой стратегии, — это регион, в котором каждый руководитель отраслевого подразделения фактически феодал в своей вотчине, каждый руководитель муниципалитета тоже. Эта система очень хорошо работает на разделение дополнительных ресурсов и практически не работает на перераспределение ресурсов. То есть единственный механизм, который может вытягивать ресурсы, — это тот же механизм, который их концентрирует на стратегических приоритетах, начиная с политической воли первого лица и заканчивая системой сдержек и противовесов в рамках госуправления, которое не позволяет отраслевым и муниципальным руководителям превращаться в таких феодалов. На самом деле есть очень четкий индикатор. Например, когда обсуждаешь какие-то реформы в регионе, и все признают необходимость проведения реформы, то в результате спрашивается: «Будем делать?». Ответ либо «будем», и тогда все понятно, либо «не будем». Почему не будем? Соответствующий министр против. То есть вопрос о том, почему при разумной политике определяющую роль играет позиция конкретного министра и почему министр не меняется, если он против — это вопрос, который у меня всегда возникает в подобных регионах. Когда же в регионе есть политическая воля, когда есть стремление концентрироваться на приоритетах, проводить преобразования, то, так или иначе, это всегда приводит к тому, что реформа запускается. Иначе просто невозможно.

Наряду с развитостью секторов услуг, о которой Вы говорили, в чем на Ваш взгляд, предельный результат модернизации региональной экономики?

Это конкурентоспособность на мировых рынках, причем конкурентоспособность именно в инновационных, постиндустриальных секторах.

Есть ли в России регионы, которые рассуждают и действуют, исходя из логики конкурентоспособности на мировых рынках?

Сейчас инновации стали модой, поэтому рассуждать о них стали все. Серьёзные регионы, которые ведут общую экономическую политику, способствующую модернизации, в первую очередь, Пермский край — регион с базовой нефтяной экономикой, понимают все связанные с этим проблемы, понимают необходимость диверсификации. Насколько это получится, будет понятно в будущем. Калининградская область с этой точки зрения тоже ведёт достаточно целенаправленную стратегическую политику, но там всё-таки несколько другая стратегия. Она направлена на развитие таких производств, которые выгодно развивать в их положении эксклава. Я бы сказала, что в этом смысле явных конкурентов сейчас у Томской области нет. Если область действительно сможет, с одной стороны, продолжать чётко реализовывать приоритеты, с другой стороны, открыться миру и не бояться тех последствий, которые с этим связаны, то она сможет прочно занять место лидера.

Что означает для региона «открыться миру»?

Судя по всему, в ближайшей перспективе внутреннего массового спроса на инновации не будет, поэтому работать придётся на мировой рынок. Необходимо приводить сюда компании с мирового рынка, выходить со своей продукцией на мировой рынок, и, в общем, жить по законам мирового рынка. Это та перспектива, на которую надо смотреть открытыми глазами.

Что мне кажется важным сейчас делать в Томской области? Несколько вещей. Во-первых, безусловно, продолжать реформировать социальную сферу, потому что здесь использованы далеко не все резервы. Опять же, надо понимать, что реформирование социальной сферы не означает «резать по живому» и что-то оптимизировать ради оптимизации, а означает четкую постановку стратегических задач. Потому что, если мы говорим, например, «закроем школу — умрёт село», то мы должны понимать, что село, может быть, и не умрёт, но те дети, которые останутся в этой школе, будут потеряны для модернизации, даже если их будут очень хорошо учить. Хотя бы потому, что механизмов социализации нет. Здесь не просто проблема образования, здесь проблема готовности человека выйти в мир, который становится, в том числе и глобальным. Безусловно, это требует очень серьёзной модернизации подходов в сфере образования и с точки зрения реформирования самой системы образования, и с точки зрения приоритетов тех или иных предметов, в том числе языков. Очевидно, что в таком регионе, как Томская область, который себя позиционирует как инновационный, изучение двух языков на приличном уровне в школе просто должно быть нормой. Точно так же очень важно развивать качественное здравоохранение, потому что одним из важных критических параметров для крупных компаний, когда они всерьёз приходят в тот или иной регион, является как раз уровень здравоохранения.

В связи с постиндустриальным характером развития экономики в принципе ликвидируется логика «если я что-то измеряю, значит этим можно управлять» или всё-таки система показателей остаётся, и мы имеем дело с совсем другими объектами деятельности, развитие которых описывается другими показателями?

Я бы отметила два момента. Первый: для чего мы используем показатели? Действительно, есть логика «мы можем управлять только тем, что мы можем измерить», но вопрос в том, каково наше управляющее воздействие после того, как мы измерили. Если это управляющее воздействие, — измерил показатель, после этого пошёл и «стукнул колотушкой по голове», то эта логика не работает. Если это управляющее воздействие, когда показатели являются основой для диалога, то эта логика работает. Мы понимаем, что любой показатель несовершенен, он измеряет не совсем то, что мы хотим измерить, но, тем не менее, мы понимаем, что, возможно, случилось что-то не то, если его динамика вышла за какие-либо прогнозируемые масштабы. Мы идём и начинаем выяснить, что же всё-таки произошло, отчего показатель настолько изменился. Возможно, что ничего не произошло — показатели неадекватно отразили некий процесс, который на самом деле идёт нормально. Может выясниться, что-то произошло. И тогда уже надо содержательно разбираться в этом.

Второй момент. Нельзя делать из показателей фетиш, потому что инновационная постиндустриальная экономика — это экономика, в которой всё очень быстро меняется. Если мы будем делать показатели-фетиши, то мы всегда будем готовиться к прошлой войне. Мы измеряем то, что знаем сегодня, и мы это тянем в завтра. А завтра всё может измениться. Поэтому очень важно, чтобы было некое понимание стратегической миссии в той или иной структуре, — ради чего мы существуем и что мы хотим достичь в будущем? Показатели — это подсобный инструмент для измерения достижения целей.

Какие субъекты обычно обсуждают изменение тех или иных показателей?

Вопрос в том, кто заказчик. Тот, кто заказчик стратегии, идёт и разговаривает. Наиболее последовательно провел эту идею в системе управления Пермский край. В нем губернатор является заказчиком политики у правительства, министерства заказывают услуги у региональных агентств и на рынке. Пермский край очень интересный регион. Мы сейчас сделали анализ, и увидели, что он стоит особняком фактически по всем параметрам.

Вот, например, как там решалась проблема детских садов. Сначала в регионе пытались всеми возможными легальными рыночными способами ликвидировать дефицит мест в детских садах. У них были специальные бизнес-инкубаторы, где растили и воспитывали владельцев частных детских садов. Они точно так же растят и воспитывают врачей общей практики. Пермский край идею рынка социальных услуг воспринимает всерьез, значительная часть их закупается у частных подрядчиков, организованы концессии. Но в дошкольном образовании, в условиях законодательных ограничений, которые сегодня есть, это работало очень плохо. В результате они пошли по совершенно другому, нетрадиционному пути и установили пособие для семей, у которых дети не ставятся в очередь в детские сады. Причем пособие строилось так, что муниципалитеты сами решали, входить или не входить в эту программу. Если они входят в программу, то есть региональный минимум, — дальше они доплачивают сами. Соответственно в селе, где очень низкие заработные платы, просто часть женщин сидела дома, потому что это пособие для них выгоднее, чем копейки, которые они могут получать в почти несуществующих сельскохозяйственных предприятиях. А в крупных центрах, таких, как Пермь это пошло по-другому, реально стал развиваться частный сектор в предоставлении услуг по содержанию детей. Те мамы, которые были готовы сидеть не только со своим ребенком, но и с десятью, могут сидеть с десятью, им платят из денег этого пособия. То есть реально услуги оказываются частным сектором, спрос в муниципалитет не поступает.

Но это не единственное отличие края. Пермский край накопил финансовые резервы, которые позволяют ему прожить два года при низких ценах на нефть.

Это совершенно уникальный опыт. Они планировали бюджет каждый год исходя из пессимистического сценария, низкой цены на нефть. И те обязательства, от которых они не могут быстро отказаться, планировались исходя из пессимистического сценария. Поэтому в условиях другого сценария у них были очень большие сверхплановые доходы, на распределение которых заранее были установлены очень жесткие правила. Часть шла в фонд финансовой поддержки, часть на так называемые приоритетные региональные проекты. Это проекты для муниципалитетов. Было пять проектов, сейчас их семь, но базовая система существовала с пятью. Подушевое финансирование с софинансированием со стороны муниципалитета. Муниципалитет сам решает, в каких из пяти проектов он участвует, то есть может концентрировать ресурсы, решать в какие сроки. Если он не выбрал лимиты в этом году, он берет в следующем. Это реальная система. И 42% сверхплановых доходов шло на приоритетные краевые проекты. Огромные резервы позволили краю существовать относительно безбедно в условиях кризиса. При этом кризис был гораздо глубже, чем в Томской области. Но они его не очень заметили, потому что это все-таки нефтяная промышленность, высвобождение людей было несерьезным, в основном просто падение объемов производства. Кризис для них был скорее штатной ситуацией, чем экстремальной. Можно сказать о том, что у Перми есть очень четкая идеология и реальная система управления, которая работает на эту идеологию.

Должно ли что-то меняться в деятельности Администрации Томской области и города Томска, на Ваш взгляд?

Думаю, что да. Для Томской области сейчас ключевая проблема заключается в необходимости встраивания механизмов проектного управления в общую линейную систему администрации. Область небогата, лишних денег нет. Единственный способ обеспечивать развитие — это проектный способ. Идеального решения нет, любой вариант имеет свои издержки, но так или иначе ее придется решать.

Такие механизмы управления, как рейтинги и конкурсы, на Ваш взгляд, противоречат российской управленческой культуре?

В конце концов, каждый имеет право быть лучшим. Я очень боюсь, когда отбирают худших. Рейтинг это, к сожалению, лист от начала до конца. Если вы отбираете трех лучших, то, пожалуйста, потому что про всех остальных вы никак не говорите. А называть худших, меня это все время смущает. Особенно если это рейтинг высокого федерального уровня. Это обоюдоострая ситуация.

Мы сейчас смотрели на шесть выбранных нами регионов. И у нас были одни критерии оценки того, что происходит, а в рамках федеральных проектов и по образованию и по здравоохранению они могут быть другие. Исходя из этих проектов, например, я думаю, что Пермский край не был бы признан примером лучшей практики, во всяком случае, если брать формальные показатели. Я не знаю позицию Минздравсоцразвития на эту тему, но по формальным показателям они далеко не самые лучшие и не быстрее всех проводили реформу, предусмотренную пилотным проектом. Но они сделали одну принципиальную вещь — довели реформы до реальной конкуренции между поставщиками услуг. С моей точки зрения, это ключевой критерий. А с точки зрения федеральных ведомств, вполне возможно, критерий будет другим. С точки зрения потребителей услуг критерий вообще третий, потому что если в результате остались обшарпанные стены и непонятно какое качество, то жителя это может не устраивать. Но при отсутствии достаточных денег без реформ могло бы быть еще хуже. И надо это все соизмерять. Это очень многокритериальная функция, вряд ли возможно построить рейтинг, в котором бы это все отразилось.

Для кого предназначен Ваш доклад, кто должен использовать его результаты?

Я считаю, что наша задача заключается в том, чтобы максимально довести результаты исследований до всех тех, кто может принимать решения на этой основе. Чем шире мы будем заниматься пиаром этого исследования, тем, с моей точки зрения, лучше.

Это проект в рамках экспертного совета при Правительственной комиссии. На ученом совете Института экономической политики имени Егора Гайдара, где мы докладывали результаты, ведущие эксперты, которые участвовали в обсуждении нашего доклада, говорили о том, что нужно более жестко сделать выводы о необходимости децентрализации и возрождения федеративных отношений. То, что участники обсуждения сделали такой вывод, — это очень здорово, потому что это означает, что в докладе есть база для фундаментальных идей преобразования в политической и управленческой системе. Если это так, то я считаю, что мы свою роль в этом смысле выполнили.

Интервью для сайта XIII Томского инновационного форума взяли: Лиана Кобзева, Евгений Грибов Институт инноватики ТУСУРа